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BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL GB.289/8
289e session
Conseil d’administration Genève, mars 2004
HUITIÈME QUESTION À L’ORDRE DU JOUR Faits
nouveaux concernant la question de l’exécution par le gouvernement du Myanmar
de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930
I. Examen des mesures nécessaires pour donner effet aux conclusions adoptées
par le Conseil d’administration à sa session de novembre 2003
1. Au terme de sa discussion de cette question à sa 288e session (novembre
2003), le Conseil d’administration a adopté les conclusions suivantes:
Le Conseil d’administration a pris note des rapports de la chargée de liaison
ainsi que des explications données par le représentant du Myanmar. Le Conseil
est reconnaissant à la chargée de liaison, Mme Perret-Nguyen, de tout l’excellent
travail qu’elle a réalisé dans des circonstances fort difficiles depuis sa
nomination. Les employeurs, les travailleurs et les gouvernements sont très
préoccupés par l’absence de progrès réalisés en matière d’éradication du travail
forcé. Ils sont aussi préoccupés par l’absence de tout changement significatif
du contexte général depuis la Conférence internationale du Travail et préoccupés
également par l’absence de signaux clairs de la part des autorités pour répondre
à la lettre du Directeur général du mois d’août. Il n’a donc pas été possible
d’aller de l’avant et d’appliquer le plan d’action ni même de se mettre d’accord
sur le facilitateur, ce qui aurait pu être un pas vers l’élimination effective
du travail forcé.
On est également préoccupé par les restrictions qui ont été posées à la
liberté de circulation de la chargée de liaison. Dans ces conditions, les
membres travailleurs ont proposé qu’un nouvel examen par les Membres de l’Organisation
des mesures visées dans la résolution de 2000 soit mené à bien et l’on demande
qu’une lettre soit envoyée par le Directeur général, et que l’on fasse rapport
à la session de mars du Conseil d’administration. Le Président a toutefois
relevé que les autorités étaient attachées à la mise en oeuvre du plan d’action,
comme cela a été dit par le représentant du Myanmar dans ses remarques liminaires.
A cet égard, comme le Président comprend le sens de ces remarques, les autorités
du Myanmar doivent faire en sorte qu’il soit possible pour les représentants
du Directeur général de mener une évaluation complète de la situation, l’idée
étant de mettre en oeuvre le plus vite possible le plan d’action. Cette évaluation
serait menée conformément aux modalités précisées avec succès par le passé.
Ainsi, le Conseil d’administration convient de reporter l’examen de la proposition
qui vise à réactiver les mesures de la résolution de 2000, et ce dans le but
de permettre l’évaluation urgente de la situation que je viens de mentionner,
l’idée étant que les autorités du Myanmar puissent prendre des mesures concrètes
d’ici à mars 2004. A ce moment-là, en tout état de cause, nous aurons le rapport
complet de la situation rédigé par le Directeur général, y compris des recommandations.
2. La mission de Mme Hông-Trang Perret-Nguyen en tant que chargée de liaison
a pris fin à la fin de novembre 2003. M. Richard Horsey a été nommé chargé
de liaison par intérim à compter du 1er décembre.
3. A la suite de la discussion du Conseil d’administration, le Directeur
général a adressé au ministre du Travail du Myanmar, le 28 novembre 2003,
une lettre indiquant qu’il convenait d’envisager les mesures à prendre pour
donner rapidement effet aux conclusions du Conseil d’administration, et que
le Bureau se tenait prêt à amorcer les discussions nécessaires, à Yangon et
à Genève. Dans une réponse datée du 14 décembre, le ministre du Travail a
indiqué qu’il se réjouissait de la relance de la coopération avec le BIT en
vue de la mise en oeuvre du plan d’action conjoint, pour autant qu’aucun lien
ne soit établi entre les questions relatives au travail et la situation politique,
laquelle ne relevait pas de la compétence de son ministère.
4. Le 16 décembre, une réunion tenue entre le chargé de liaison par intérim
et le ministre du Travail a permis de plus amples discussions sur la manière
de donner effet aux conclusions du Conseil d’administration. Le ministre a
réaffirmé la détermination sans faille des autorités à mettre en oeuvre le
plan d’action conjoint et a dit ne voir aucune raison de ne pas aller de
l’avant dans ce processus. Le chargé de liaison par intérim a rappelé la
demande du Conseil d’administration concernant un examen du contexte de la
mise en oeuvre du plan d’action conjoint. L’idée était que cela pourrait se
faire par le biais d’une visite des représentants du Directeur général, les
modalités de cette visite étant les mêmes que celles qui ont été appliquées
avec succès par le passé aux missions de coopération technique. Le ministre
a répondu que son gouvernement avait toujours bien accueilli ces missions
mais a émis des réserves tant en ce qui concerne la nécessité d’une telle
visite que les modalités de son déroulement, étant donné le contexte politique
délicat. Il a cependant promis de réexaminer la question. Par la suite, le
6 janvier, il a exprimé le même avis à l’ancien chargé de liaison par intérim,
M. Léon de Riedmatten, qui continue de faire office de "facilitateur" entre
les autorités et le BIT.
5. Parallèlement aux discussions menées à Yangon, le Bureau a poursuivi
le dialogue avec le représentant permanent du Myanmar à Genève. A la suite
de ces discussions, le Directeur général a écrit au ministre du Travail,
le 30 janvier, pour expliquer le contexte et l’importance de l’accord auquel
le Conseil d’administration est parvenu en novembre 2003 et pour insister
sur le fait qu’il est urgent d’y donner suite, selon les modalités appropriées.
Cette lettre est reproduite à l’annexe 1.
6. A la suite de nouvelles discussions et de nouveaux contacts pris à Yangon
et à Genève, le chargé de liaison par intérim a été informé le 26 février,
alors que la rédaction du présent rapport était achevée, que les autorités
étaient prêtes pour la phase préliminaire de l’examen dont l’objet, comme
proposé dans la lettre susmentionnée du Directeur général, serait d’évaluer
le contexte de l’éventuelle mise en oeuvre du plan d’action.
II. Activités du chargé de liaison par intérim
7. Outre sa réunion avec le ministre du Travail le 16 décembre, le chargé
de liaison par intérim a également rencontré, le 4 décembre, le directeur
général du ministère du Travail pour discuter des questions liées à l’élimination
concrète du travail forcé. Il a également profité de sa visite le 20 janvier,
dans le district d’Ayeyawady, avec une équipe d’observation sur le terrain
dirigée par le directeur général du ministère du Travail, pour avoir de nouvelles
discussions. Ces questions ont été suivies, en plus grand détail, à une réunion
tenue le 29 janvier avec le comité d’application de la convention no 29. On
trouvera dans la section III ci-après de plus amples détails à ce sujet.
8. Outre ces réunions et ces discussions avec les autorités, le chargé de
liaison par intérim a eu de multiples contacts à Yangon et à Bangkok [1] et
s’est déplacé dans le pays, tantôt indépendamment et tantôt avec les autorités,
afin de se rendre compte de la situation actuelle. Les 20 et 21 janvier, il
a accompagné, en qualité d’observateur, une équipe d’observation sur le terrain
dans la ville de Kyaiklat (district d’Ayeyawady) pour enquêter sur une allégation
de travail forcé. Du 23 au 26 janvier, il a participé à un voyage dans la
partie orientale de l’Etat de Shan, organisé par les autorités pour les diplomates
et les représentants des organismes des Nations Unies. Cela lui a permis
de visiter des régions reculées qui seraient sans cela difficiles d’accès
pour des raisons logistiques.
9. Du 18 au 22 février, le chargé de liaison par intérim s’est rendu par
la route dans l’Etat de Kayah [2]. Cette visite a été effectuée indépendamment
des autorités. Selon l’accord conclu avec les autorités concernant la liberté
de déplacement du chargé de liaison, comme il s’agissait d’une zone frappée
par des restrictions où l’on pouvait légitimement être préoccupé par la sécurité,
le chargé de liaison par intérim a informé les autorités de son projet quelque
temps à l’avance afin que son voyage puisse être facilité. Aucune indication
n’a été donnée de son itinéraire lorsqu’il est arrivé dans l’Etat de Kayah.
Le chargé de liaison a pu se rendre dans toutes les régions qu’il a souhaité
visiter, dans l’Etat de Kayah et en chemin, sans aucune restriction et sans
escorte, et il a pu rencontrer librement de nombreuses personnes, ainsi que
des membres des autorités de l’Etat de Kayah.
III. Evaluation générale de la situation actuelle par le chargé de liaison
par intérim
10. Evaluation générale. L’évaluation générale de la situation au regard
du travail forcé par le chargé de liaison par intérim est inchangée par rapport
à celle communiquée en mars et en novembre 2003 [3] au Conseil d’administration,
à savoir que, même si la situation s’est quelque peu améliorée dans les régions
centrales du Myanmar depuis la visite de la commission d’enquête, la situation
reste grave dans les zones frontalières où la présence militaire est forte.
Le chargé de liaison par intérim continue de recevoir des informations crédibles
sur l’existence du travail forcé, tant de sources internes qu’externes, y
compris de personnes ou de leurs représentants l’ayant contacté pour lui présenter
des allégations détaillées concernant de telles pratiques dont elles auraient
été récemment victimes. Le chargé de liaison par intérim est encouragé par
le fait que presque tous ceux qu’il a rencontrés estiment que le travail
forcé, y compris le port de charges, a un peu régressé au cours des dernières
années, en particulier après la visite de l’équipe de haut niveau du BIT
en 2001. Il s’inquiète cependant des informations persistantes qui lui parviennent,
selon lesquelles la régression du travail forcé est parfois allée de pair
avec le développement d’autres pratiques abusives, comme les contributions
forcées en espèces ou en nature ou l’utilisation de détenus pour le port
de charges. L’ancienne chargée de liaison et le chargé de liaison par intérim
ont l’un et l’autre fait part aux autorités de leur inquiétude sur ces points
[4]. Le chargé de liaison par intérim demeure préoccupé par le recrutement
forcé de civils dans les forces armées, y compris d’enfants, même s’il y
a eu sur ce plan une évolution positive dont il est fait état ci-après. En
ce qui concerne la traduction dans les langues ethniques des ordonnances
interdisant le travail forcé, bien que toutes les traductions soient achevées,
il ne les a vues affichées dans aucune des régions ethniques qu’il a visitées
et il n’a rencontré personne dans ces régions qui les ait vues; il n’est
donc toujours pas convaincu qu’elles ont été largement distribuées par les
autorités. A son avis, un geste significatif que les autorités devraient faire
pour montrer sans ambiguïté leur volonté de traiter sérieusement le problème
du travail forcé consisterait à prendre des mesures pour traiter un cas de
travail forcé, et notamment à engager, le cas échéant, des poursuites en
vertu de l’article 374 du Code pénal.
11. Il paraît important de souligner que la tendance à ce que les victimes
présumées du travail forcé ou leurs représentants transmettent leurs allégations
directement au bureau du chargé de liaison s’est confirmée au cours des dernières
semaines. La majorité des allégations mentionnées ci-après sont parvenues
de cette manière.
12. Faits nouveaux concernant certaines allégations. Le 8 décembre, le chargé
de liaison par intérim a transmis au comité d’application de la convention
no 29 deux allégations de travail forcé qu’il avait reçues. Dans le premier
cas, l’armée aurait contraint des villageois, au début de l’année, à rénover
une route dans la zone du village de Nabu (Etat de Kayin). A ce propos, une
réaction est venue du représentant du ministère de la Défense à la réunion
que le comité a tenue le 29 janvier, indiquant qu’une enquête avait permis
de constater que 19 des 24 kilomètres de la route en question avaient été
construits par l’armée elle-même, mais que les cinq derniers kilomètres ne
pouvaient pas être achevés pour des raisons de sécurité. Les villageois vivant
à proximité du tronçon inachevé avaient donc décidé de mener volontairement
cette construction à son terme de manière à pouvoir bénéficier pleinement
de la nouvelle route, et l’armée les avait aidés en leur fournissant les ressources
financières et matérielles nécessaires. Le chargé de liaison par intérim
a demandé qu’un rapport complet de l’enquête soit fourni par écrit [5].
13. La seconde allégation, transmise au comité le 8 décembre, concernait
un rapport circonstancié fait au chargé de liaison par intérim par un habitant
de la commune de Kyaiklat (district d’Ayeyawady), selon lequel des villageois
de cette commune étaient actuellement contraints par les autorités locales
de rénover un tronçon de route d’environ 1 500 mètres de long. Une équipe
d’observation sur le terrain, conduite par le directeur général du ministère
du Travail, a été envoyée à Kyaiklat du 20 au 21 janvier afin d’enquêter à
ce sujet, et le chargé de liaison par intérim l’a accompagnée en tant qu’observateur.
L’équipe a constaté que, même si les renseignements concernant le projet de
route, tels qu’indiqués dans l’allégation, étaient globalement corrects, les
gens avaient pris part volontairement aux travaux de rénovation et qu’il était
inexact de dire que quiconque avait été contraint d’y participer [6].
14. La chargée de liaison avait auparavant accompagné une équipe similaire
chargée d’enquêter sur une allégation de travail forcé dans l’Etat de Kachin
et avait adressé certaines remarques au comité d’application de la convention
no 29 concernant la manière de procéder [7]. Selon l’appréciation du chargé
de liaison par intérim concernant la procédure appliquée par l’équipe d’observation
sur le terrain à Kyaiklat, appréciation qui a été communiquée au comité au
terme de cette visite, l’équipe a mené une enquête sérieuse et nombre des
remarques faites par la chargée de liaison au terme de la précédente visite
ont été prises en compte. Cependant, par certains aspects, la procédure appliquée
par l’équipe d’observation sur le terrain autorise à douter de la validité
de ses conclusions. Le chargé de liaison par intérim a également fait valoir
auprès des autorités qu’en dernière analyse la crédibilité de l’équipe d’observation
sur le terrain et l’efficacité des procédures appliquées seraient jugées à
l’aune des résultats obtenus, et que l’absence persistante de cas confirmés
de travail forcé ne manquerait pas de jeter le doute sur la crédibilité et
l’efficacité de ce mécanisme.
15. Le 28 janvier, le chargé de liaison par intérim a transmis au comité
une nouvelle allégation de travail forcé. Selon cette allégation, qui lui
a été faite de manière détaillée par une personne concernée, les autorités
de la commune de Twantay (district de Yangon) auraient réquisitionné des résidents
locaux pour la construction de clôtures en bois le long d’une route de cette
commune, et ceux d’entre eux qui ont refusé de participer à ces travaux auraient
été détenus et, par la suite, le tribunal local leur aurait infligé une amende.
Le chargé de liaison par intérim a demandé au comité de diligenter une enquête
à l’effet que, si les faits étaient avérés, des mesures appropriées puissent
être prises à l’encontre de tout fonctionnaire reconnu coupable d’actes illicites
et des indemnités versées aux personnes concernées. Il a certes été informé
que des préparatifs étaient en cours en vue de l’envoi d’une équipe d’observation
sur le terrain pour faire la lumière sur cette allégation, mais aucun élément
nouveau n’était à signaler au moment de la rédaction du présent rapport.
16. Les 26 et 29 janvier, respectivement, le chargé de liaison par intérim
a transmis au comité des allégations détaillées concernant l’enrôlement forcé
dans l’armée de deux garçons, âgés de 14 et 15 ans. Selon ces allégations,
les deux enfants étaient en train de recevoir une formation de base dans des
camps d’entraînement militaire séparés. Le chargé de liaison par intérim a
prié le comité de prendre des mesures d’urgence pour vérifier ces allégations
et, au cas où leur véracité serait établie, de faire en sorte que ces enfants
fussent rendus à leurs familles dans les meilleurs délais et une enquête diligentée
sur les circonstances de leur enrôlement, toute personne ayant à répondre
d’actes illicites étant passible de poursuites. Le chargé de liaison par
intérim a connaissance du fait que ces deux enfants ont été renvoyés à la
vie civile, et le ministère de l’Intérieur a confirmé, par les lettres datées
du 17 et du 23 février, que leur libération est intervenue, dans les deux
cas, le 5 février. Aucune indication n’a été fournie à ce jour quant aux
résultats de l’enquête qui a pu être menée sur les circonstances de leur enrôlement
[8].
17. Réunion avec le comité d’application de la convention no 29. A la réunion
tenue le 29 janvier avec le comité d’application de la convention no 29, le
chargé de liaison par intérim a été informé des récents travaux du comité.
Le comité a noté que des progrès significatifs avaient été accomplis. Les
allégations reçues avaient fait l’objet d’une enquête et les équipes d’observation
sur le terrain avaient continué à effectuer régulièrement des déplacements
aux quatre coins du pays [9]. Le chargé de liaison par intérim a déclaré qu’il
se félicitait de divers développements positifs et d’une coopération à ses
yeux de plus en plus substantielle avec le comité. Il a également exprimé
un certain nombre de préoccupations. Bien que diverses allégations qu’il avait
transmises aient fait l’objet d’une enquête et que des équipes d’observation
sur le terrain aient continué de se rendre dans diverses parties du pays,
le comité n’a pas été en mesure, à ce jour, de constater un seul cas de travail
forcé, ce qui jette inévitablement le doute sur sa crédibilité. En ce qui
concerne le récent programme de grande envergure visant l’entraînement militaire
obligatoire de civils, le comité n’a pas encore indiqué une seule base légale
pour cette activité [10]. Le chargé de liaison par intérim a également rappelé
que la possibilité avait déjà été examinée au sein du comité d’organiser un
séminaire avec les membres intéressés du comité pour y débattre du sens à
donner aux dérogations prévues dans la convention no 29 et élaborer des notions
communes. Les résultats d’un tel débat pourraient figurer dans une brochure
destinée aux citoyens et aux fonctionnaires locaux, qui clarifierait ces
questions. Le comité a reconnu que cette proposition était digne d’intérêt
et qu’elle serait soumise à l’approbation d’autorités supérieures. Le chargé
de liaison par intérim a rappelé les divers points qu’il avait développés
dans une lettre adressée au comité après la réunion.
18. Le 24 février, le chargé de liaison par intérim a transmis au comité
une nouvelle allégation de travail forcé, selon laquelle les résidents de
la commune de Thandaung, dans l’Etat de Kayin, auraient été réquisitionnés
par l’armée pour construire/rénover deux routes dans cette commune en 2004.
Genève, le 27 février 2004.
Document soumis pour information.
___________________________________________
Notes
[1] Des contacts ont ainsi été pris avec des diplomates, des représentants
des organismes des Nations Unies, des représentants d’ONG locales et internationales
dans le pays et en Thaïlande, le CICR, des chefs religieux et des notables.
Le chargé de liaison par intérim a également rencontré à Yangon une délégation
d’Amnesty International durant sa visite dans le pays en décembre et, à Bangkok,
le représentant régional du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits
de l’homme.
[2] Le chargé de liaison par intérim s’est rendu de Yangon à Loikaw en passant
par Pyinmana (district de Mandalay) et Pinlaung (dans la partie méridionale
de l’Etat de Shan) et est retourné à Yangon en passant par Leiktho et Thandaung
(Etat de Kayin) et par Taungoo (district de Bago). Dans l’Etat de Kayah, il
s’est installé dans la capitale, Loikaw, d’où il s’est rendu dans les communes
de Demoso et Hpruso.
[3] Voir document GB.286/6, paragr. 7, et document GB.288/5, paragr. 8.
[4] Voir également Conférence internationale du Travail, 90e session, Genève,
juin 2002, document C.App./D.6 (Corr.), paragr. 27.
[5] Ce rapport n’avait pas été reçu au moment de la rédaction du présent
rapport.
[6] Un rapport complet sur cette enquête a été soumis par écrit le 13 février
par le comité d’application de la convention no 29.
[7] Voir document GB.288/5/1, paragr. 1 et 2.
[8] A cet égard, un élément nouveau a été l’annonce qu’un nouveau "comité
chargé de prévenir l’enrôlement d’enfants soldats" a tenu sa première réunion
de coordination le 16 janvier (New Light of Myanmar, 17 janvier 2004, p. 8).
Le chargé de liaison par intérim a demandé à rencontrer le secrétaire de
ce comité, ce qui, jusqu’à présent, n’a pas pu se faire.
[9] Les rapports détaillés des cinq équipes d’observation sur le terrain
qui se sont rendues dans les Etats de Rakhine, Kayin et Kachin et dans le
district de Yangon, en octobre et en novembre, ont été transmis au chargé
de liaison par intérim le 29 décembre.
[10] Aucune information de ce type n’avait été reçue au moment de la rédaction
du présent rapport. Depuis décembre, très peu de nouveaux rapports ont été
reçus concernant ce programme, ce qui donne à penser qu’il a été soit mené
à son terme soit interrompu.
_____________________________________
Annexe 1
BUREAU INTERNATIONAL DU TRAVAIL, GENÈVE
LE DIRECTEUR GÉNÉRAL
Le 30 janvier 2004.
Monsieur le Ministre,
Je me réfère à votre lettre du 14 décembre 2003, qui répond à ma lettre
du 28 novembre.
Le temps passe, et je souhaite revenir en particulier sur les moyens de
donner effet aux conclusions adoptées en novembre dernier par le Conseil
d’administration. Vous êtes sans doute conscient du fait, après les entretiens
que vous avez eus avec notre chargé de liaison ad intérim, M. Richard Horsey,
et avec M. Léon de Riedmatten, et compte tenu des informations communiquées
par votre ambassadeur à Genève, que l’accord présenté par le Président du
Conseil d’administration dans ces conclusions a joué un rôle essentiel dans
la suppression de l’examen d’autres mesures, qui avait été envisagé pendant
la discussion.
Cet accord prévoit, notamment, que mes représentants pourraient, entre la
session de novembre 2003 et celle de mars 2004 du Conseil d’administration,
effectuer un examen complet de la situation pour évaluer la possibilité de
lancer, dès que possible, la mise en oeuvre de tous les éléments du plan d’action
conjoint, y compris de l’accord concernant le facilitateur, qui continue
de faire l’objet d’un soutien sans réserve.
Je vous invite donc à examiner d’urgence cette question. Le Bureau se tient
prêt à effectuer un tel examen, selon les modalités qui ont été appliquées
avec succès par le passé aux missions de coopération technique. On pourrait
même envisager une phase préliminaire pour mettre au point unprogramme mutuellement
acceptable concernant une mission complète.
J’ai demandé à mes représentants à Yangon et à Genève de rester disponibles.
Je suis certain que M. de Riedmatten pourrait aussi apporter son aide dans
ce processus, compte tenu de son expérience passée en tant que facilitateur
à titre officieux.
Veuillez agréer, Monsieur le Ministre, les assurances de ma très haute considération.
Juan Somavia
Son Excellence
Monsieur Tin Winn,
Ministre du Travail,
Ministère du Travail,
Cabinet du ministre,
Theinbyu Road,
YANGON